Защо представителите на земеделските производители и консултанта не могат да са част от екипа? Това според мен е неравнопоставено. Почти във всяка оперативна група има представител, който е по ЗОП, а това е доста сложна и скъпа процедура. Можете ли да я предвидите като допустим разход за членовете на гражданското дружество? За инвестиционните разходи не става ясно дали е допустимо закупуването на МПС, което е наложително за доста дейности в селското стопанство? До момента това беше недопустимо по повечето мерки от ПРСР. Може ли да се коментира допълнително такава възможност ? Ако не може да бъде инвестиция, може ли да се използва такава услуга? Защо подготвителната мярка не е описана като възможен опит в областта на иновациите? Има и други програми, които са иновативни освен посочение две мерки, например проекти по мярка 19.3. Какво е основанието те да не се смятат за иновации, въпреки че прилагат доста иновативни методи? 

СТАНОВИЩЕ

относно публикувани за обществено обсъждане насоки за  кандидатстване и изпълнение по интервенция II.Ж.1 "Европейско партньорство за иновации (ЕПИ)

Настоящото становище адресира два сериозни проблема в документацията за интервенция II.Ж.1 "Европейско партньорство за иновации", които създават правна несигурност за бенефициентите и противоречат на императивни разпоредби на европейското и българското законодателство.

Първият проблем се отнася до изискване за безусловно прилагане на Закон за обществените поръчки и Постановление № 4 от 11.01.2024 г. при дейности, които по своята същност са научно-развойни и попадат в изричното изключение на чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП. Това създава правна празнота за бенефициентите - оперативни групи, които включват НПО и частни фирми, тъй като не могат да определят приложимата процедура за възлагане на услуги.

Вторият проблем засяга признаването на амортизационни разходи, които са ограничени до данъчните норми по ЗКПО, независимо от реалното интензивно използване и износване на оборудването в краткосрочните иновационни проекти. Това противоречи на европейската правна рамка, която изисква амортизацията да съответства на периода на изпълнение на проекта, а не на формални счетоводни норми.

ПРОБЛЕМ 1: НЕЗАКОННО ИЗИСКВАНЕ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА ЗОП И ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 4

Условия за изпълнение по интервенция II.Ж.1, т. 7.4, 7.6, 8, 10.2 изискват безусловно прилагане на:

• Закон за обществените поръчки (ЗОП) - за възлагания над 30 000 лв.
• Постановление № 4 от 11.01.2024 г. (публична покана) при дейност,

при дейност, която по своята същност е научно-развойна и е изрично изключена от обхвата на ЗОП съгласно чл. 14, ал. 1, т. 5."

Конкретни точки:

• Т. 7.4 - изисква прилагане на ЗОП над 30 000 лв.
• Т. 7.6 - изисква прилагане на Постановление № 4 под 30 000 лв.
• Т. 8 - детайлни изисквания за обществени поръчки
• Т. 10.2 - санкция за "неспазване на ЗОП" без уточнение "когато такова се прилага"

В резултат бенефициентите (НПО и частни фирми в оперативни групи) попадат в правна празнота - не могат да определят дали трябва да прилагат ЗОП/Постановление № 4 или не.

ЗОП, чл. 14, ал. 1, т. 5 "Изключения за публични възложители":

"Законът за обществените поръчки НЕ СЕ ПРИЛАГА за поръчки за услуги за научноизследователска и развойна дейност, когато не е изпълнено НЯКОЕ от следните условия:

а) ползите възникват изцяло за възложителя, за да ги използва при извършване на дейността си;

б) предоставената услуга се заплаща изцяло от възложителя."

Правилно тълкуване на разпоредбата:

Законът използва отрицателна конструкция: ЗОП НЕ СЕ ПРИЛАГА когато не е изпълнено НЯКОЕ от двете условия. Това означава, че изключението се активира при изпълнение на поне едно от следните условия:

1. Ползите НЕ възникват изцяло за възложителя (т.е. ползват ги и други лица) ИЛИ
2. Услугата НЕ се заплаща изцяло от възложителя (т.е. финансира се от трета страна)

Критично важно: За прилагане на изключението е достатъчно да е изпълнено ЕДНО от двете условия, не е необходимо и двете.

Анализ на приложимостта към ЕПИ проектите:

Условие 1 е БЕЗСПОРНО изпълнено:

Самата същност на механизма "Европейско партньорство за иновации" е насочена към създаване и разпространение на знания, които надхвърлят интересите на конкретния възложител. Резултатите от проектите по интервенция II.Ж.1 не възникват изцяло за ЮЛНЦ като възложител, а са предназначени за:

• Цялата оперативна група, която обединява множество земеделски производители
• Широк кръг заинтересовани лица в съответния сектор
• Публичното пространство чрез задължителното разпространение (т. 4 от Раздел 12 на Условията)
• Европейската мрежа на ЕПИ-АГРИ, където информацията се споделя на континентално ниво

Споделянето на иновационни практики и резултати от изследванията е централна цел на интервенцията, както е посочено в чл. 127 на Регламент (ЕС) 2021/2115. Това не е второстепенен ефект, а основното предназначение на финансирането.

Въпросът за заплащането на услугата е по-сложен от правна гледна точка. Средствата за проекта идват от Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (40%) и национално съфинансиране (60%), като интензитетът на помощта е между 60% и 100%.

Може да се аргументира, че тъй като източникът на финансирането е публичен (ЕС фондове и държавен бюджет), а не собствени средства на ЮЛНЦ, услугата не се заплаща изцяло от възложителя. ЮЛНЦ получава средствата като безвъзмездна помощ и ги преразпределя към изпълнители.

От друга страна, може да се възрази, че ЮЛНЦ действа като официален възложител по договора с изпълнителя и извършва плащането, дори то да е с получени средства. При наличие на собствен принос (при интензитет под 100%) има елемент на реално съфинансиране от страна на бенефициента.

Независимо от тълкуването на Условие 2, изключението от ЗОП се прилага:

Дори да се приеме спорно тълкуване на втората хипотеза, безспорното изпълнение на Условие 1 е достатъчно за активиране на изключението по чл. 14, ал. 1, т. 5 ЗОП. Законът изисква "не е изпълнено НЯКОЕ" от условията - т.е. достатъчно е едно да не е изпълнено (или казано иначе - едно от двете да е налице в отрицателна форма).

Правна последица:

Следователно, ЗОП НЕ ТРЯБВА ДА СЕ ПРИЛАГА за възлагания в рамките на ЕПИ проектите по интервенция II.Ж.1 на основание чл. 14, ал. 1, т. 5. Изискването в Условията за изпълнение за безусловно прилагане на ЗОП (т. 7.4, 7.6, 8) противоречи пряко на тази законова разпоредба и създава незаконосъобразна правна рамка за бенефициентите.

Постановление № 4 от 11.01.2024 г. и правната празнота за бенефициентите:

Проблемът се задълбочава от факта, че Постановление № 4 от 11.01.2024 г. за определяне на правилата за разглеждане и оценяване на оферти при избор с публична покана от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ, което е приложимо за НПО и частни фирми (които не са класически възложители по ЗОП), изобщо не споменава изключението по чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП.

Това постановление урежда процедурите за възлагания под праговете на ЗОП от страна на бенефициенти, които получават европейско финансиране. Логично би било да съдържа указания за случаите, в които дори тези опростени процедури не се прилагат - именно при научноизследователска и развойна дейност, изключена от ЗОП.

Липсата на каквото и да е споменаване на това законово изключение създава погрешното впечатление, че всички бенефициенти, при всякакви обстоятелства, трябва да прилагат процедурите по Постановление № 4 за възлагания под 30 000 лв. Това води до ситуация, в която оперативните групи по ЕПИ не могат да определят дали:

• Трябва да прилагат процедурата по Постановление № 4, или
• Попадат в изключението по чл. 14, ал. 1, т. 5 ЗОП и следователно не са обвързани от процедурните изисквания

Така бенефициентите се оказват в положение на пълна правна несигурност, при което всеки избор носи риск от последващи констатации за неправомерност. Независимо дали решат да приложат процедурата (което води до ненужна административна тежест и забавяне), или да не я приложат (което може да бъде квалифицирано като нарушение), те нямат ясна правна основа за действие.

Противоречието между Условията за изпълнение и българското законодателство води до нарушения на фундаментални принципи и императивни задължения, установени в европейската правна рамка.

Задължението за намаляване на административната тежест:

Регламент (ЕС) 2021/2115 в чл. 6, § 3 установява императивно задължение за държавите-членки: "Member States SHALL TAKE APPROPRIATE MEASURES TO REDUCE THE ADMINISTRATIVE BURDEN AND ENSURE SIMPLIFICATION". Употребата на глагола "SHALL" (трябва) показва, че това не е препоръка, а задължително изискване.

Създаването на правна неяснота относно приложимостта на ЗОП при научно-развойна дейност противоречи пряко на това задължение. Вместо да се намали административната тежест чрез ясно посочване на изключението, Условията я увеличават, като принуждават бенефициентите да наемат скъпи юридически консултации, да изготвят документация за процедури, които може би не трябва да прилагат, и да поемат риска от санкции при всеки избор на подход.

Принципът на ясна правна рамка:

Същият Регламент в чл. 9 изисква държавите-членки да установят правната рамка "IN ACCORDANCE WITH THE PRINCIPLES AND REQUIREMENTS set out in this Regulation". Правната рамка, създадена от Условията за изпълнение, обаче е неясна и противоречива, тъй като едновременно изисква безусловно прилагане на ЗОП, но не отчита изричното изключение в българското законодателство и не дава критерии за определяне на научно-развойния характер на дейността.

Принципът на правна сигурност:

Правната сигурност е основополагащ принцип на правото на Европейския съюз. В решение по дело C-63/93 Duff, Съдът на ЕС постановява: "Legal certainty requires that legal rules be CLEAR AND PRECISE, and aims to ensure that situations remain FORESEEABLE".

Прилагайки този стандарт към настоящия случай, правилата не са ясни - има явно противоречие между изискването в Условията и изключението в ЗОП. Ситуацията не е предвидима - бенефициентът не може да предвиди дали действията му ще бъдат оценени като законосъобразни. Дори да следва добросъвестно Условията и приложи ЗОП, може да бъде констатирано, че не е трябвало. Ако не приложи ЗОП, може да бъде санкциониран за "неспазване на Условията".

Принципът на добра администрация:

Хартата на основните права на Европейския съюз в чл. 41 установява правото на добра администрация. Неяснотата в правната рамка прави невъзможно справедливото разглеждане на действията на бенефициентите, тъй като критериите не са ясни предварително, поставя администрацията в невъзможност да прилага еднакви стандарти и води до неравнопоставеност между бенефициенти.

Важно: Според европейското право, самата неяснота и противоречивост на правната рамка представлява нарушение, независимо от конкретните последици. Не е необходимо да се доказва конкретна вреда - фактът на противоречието е достатъчен за установяване на нарушение на европейските принципи.

Описаното противоречие има реални и сериозни практически последици за всички заинтересовани страни.

Последици за бенефициентите:

Оперативните групи, които искат да кандидатстват по интервенция II.Ж.1, се оказват в безизходно положение. Те не могат да определят еднозначно приложимата процедура за възлагане на услуги - дали трябва да следват изискванията на ЗОП и Постановление № 4, или попадат в изключението и могат да възлагат директно. Това налага необходимост от скъпи юридически консултации, които са особено обременителни за по-малките НПО и земеделски производители. Съществува реален риск от оттегляне на финансиране при всеки избор - и ако приложат процедурите (ако не са трябвали), и ако не ги приложат (ако са били задължителни). Тази несигурност демотивира потенциални кандидати и прави механизма на ЕПИ по-малко привлекателен.

Последици за администрацията:

Управляващият орган и контролните органи се изправят пред непосилна задача да прилагат правила, които са вътрешно противоречиви. Как да се контролира спазването на изисквания, когато самите изисквания са в конфликт със закона? Администрацията трябва да решава спорни случаи без ясни критерии, което води до непоследователност в подхода към различни бенефициенти. Съществува сериозен риск от жалби и съдебни спорове, както от бенефициенти, чието финансиране е оттеглено, така и от потенциални изпълнители, които считат, че са дискриминирани. При одити, особено от европейски институции, тези противоречия неизбежно ще бъдат констатирани като системна слабост.

Последици за целите на интервенцията:

Най-сериозни са последиците за самата цел на интервенцията - насърчаване на иновации в селското стопанство. Административните несигурности и забавяния при възлагането на услуги водят до забавяне на иновационните проекти, а понякога и до отказ от изпълнение. Намалява се интересът към механизма на ЕПИ, който е ключов инструмент на Общата селскостопанска политика за стимулиране на иновации. В крайна сметка, това води до неизпълнение на целите, заложени в Регламент (ЕС) 2021/2115 за модернизация и повишаване на конкурентоспособността на европейското селско стопанство.

Затова предлагаме добавяне на нова точка или корекция на съществуващи т. 7.4, 7.6, 8

Предлаган текст:

"За дейности, попадащи в приложното поле на чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП (научноизследователска и развойна дейност), НЕ СЕ ПРИЛАГАТ изискванията на т. 7.4, 7.6 и 8 от настоящите условия.

Бенефициентите следва да документират характера на дейността и съответствието й с посоченото изключение чрез:

• Описание на научно-развойния характер на дейността
• Доказателства за публично разпространение на резултатите
• Доказателства за финансиране от ЕС фондове/държавен бюджет"

И КОРЕКЦИЯ на т. 10.2 (санкции)

Сега: "неспазване на ЗОП"

Трябва да бъде: "неспазване на ЗОП, КОГАТО ТАКОВА СЕ ПРИЛАГА

Предлаган точен текст на т. 10.2:

"Бенефициентът да няма задължения по реда на ЗОП за неизплатени, дължими публични задължения по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 1 от ЗОП, включително неспазване на ЗОП, когато такова се прилага съгласно чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП."

Корекция 3: РАЗЯСНЕНИЕ относно Постановление № 4 от 11.01.2024 г.

Необходимо: Официално разяснително писмо/указание от Управляващия орган

Предлагано съдържание:

"Разяснение относно приложимостта на Постановление № 4 от 11.01.2024 г. при научно-развойна дейност по интервенция II.Ж.1:

Постановление № 4 от 11.01.2024 г. НЕ СЕ ПРИЛАГА за възлагания на услуги за научноизследователска и развойна дейност, които са изключени от обхвата на ЗОП съгласно чл. 14, ал. 1, т. 5.

При такива възлагания бенефициентите следват принципите на добро финансово управление (икономичност, ефективност, ефикасност) и документират избора на изпълнител."

Необходимо е публикуване на ясни критерии за определяне на научно-развойна дейност

Предлагаме следните критерии:

Дейността се счита за научно-развойна по чл. 14, ал. 1, т. 5 ЗОП, когато включва:

1. Тестване на иновативни решения в реални условия (пилотни проекти)
2. Разработка на нови технологии, практики или методи в земеделието
3. Събиране и анализ на данни за подобряване на земеделски процеси
4. Експериментална дейност с неизвестен предварително резултат
5. Задължително разпространение на резултатите към широк кръг потребители

ПРОБЛЕМ 2: ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИ АМОРТИЗАЦИОННИ РАЗХОДИ

В Условия за кандидатстване по интервенция II.Ж.1, раздел за допустими разходи се ограничават амортизационните разходи до данъчните норми по ЗКПО:

• Категория II (машини, оборудване, апаратура): 30% годишно
• Категория IV (компютри, софтуер): 50% годишно

При проекти с продължителност 36 месеца (3 години) това означава:

• За Категория II: максимум 90% амортизация (30% × 3 години)
• За Категория IV: максимум 100% амортизация, но само след пълните 3 години

Проблемът:

В иновационни пилотни проекти оборудването се използва интензивно в началните фази (първата година), а след това:

• Технологията остарява морално
• Оборудването няма остатъчна стойност след проекта
• Реалното износване е 100%, независимо че формално периодът е 36 месеца

Резултат:

Бенефициентите трябва да осигурят собствен принос от 10-40% от стойността на оборудване, което няма да използват след проекта и което реално е 100% амортизирано.

Регламент (ЕС) 2021/2115, чл. 76, § 3 гласи:

"Допустими са разходи за придобиване или лизинг на нови машини и оборудване, включително компютърен софтуер, до пазарната стойност на активите. За други разходи се прилагат само амортизационните разходи, съответстващи на периода на изпълнение на проекта."

Ключови думи: "съответстващи на периода на изпълнение"

Това означава:

• НЕ "съответстващи на данъчните норми"
• НЕ "пропорционално на счетоводните правила"
• А реалното използване и износване през периода на проекта

Регламент (ЕС) 2021/2116, Преамбюл (14):

"Следва да се намали административната тежест и да се гарантира опростяване при изпълнението на ОСП."

Нарушение:

• Текущият подход усложнява вместо да опростява
• Изисква сложни счетоводни калкулации
• Не отразява икономическата реалност

По този начин се игнорира  СПЕЦИФИКАТА НА ИНОВАЦИОННИТЕ ПРОЕКТИ

Особености на ЕПИ проектите:

1. Краткосрочен характер - 36 месеца е кратък период за иновационен проект
2. Интензивно използване - оборудването работи в експериментални условия
3. Морално остаряване - технологиите стават неактуални след проекта
4. Специализирано оборудване - няма пазарна стойност извън проекта
5. Експериментален характер - високи рискове от повреди/износване

Практически пример:

Параметър

Стойност

Коментар

IoT сензори за прецизно земеделие

40 000 лв.

100 бр. × 400 лв.

Период на проекта

36 месеца

Иновационен пилотен проект

Интензивно използване

Първите 12-18 месеца

Тестване, събиране на данни

Реално износване

100%

След проекта технологията е остаряла

Признат разход (30% × 3 години)

36 000 лв.

90% от стойността

Остатъчна стойност (10%)

4 000 лв.

Остава за собствен принос

ПРОБЛЕМ

Бенефициентът плаща за оборудване, което няма стойност след проекта

10% собствен принос за изцяло амортизирани активи

За Категория IV (50% годишна норма):

• След 36 месеца: 50% + 50% + 0% = 100% амортизация
• НО: Това е само формално - реално износването е 100% много по-рано

ЗКПО, чл. 55 гласи:

"При определяне на годишните данъчни амортизации данъчните амортизируеми активи се разпределят в категории с максимални годишни данъчни амортизационни норми."

Ключова дума: "максимални"

Това означава:

• Нормите са горна граница за данъчни цели
• Организациите могат да намаляват нормите според счетоводната си политика
• НЕ СА задължителни за целите на финансиране по европейски фондове

Счетоводни стандарти (МСС 16 "Имоти, машини и съоръжения"):

Амортизацията трябва да отразява:

• Модела на използване на актива
• Очакваната полезна употреба
• Икономическите ползи от актива

За експериментални иновационни проекти реалният модел на използване оправдава ускорена амортизация.

Нашето предложение:

Решение 1: АМОРТИЗАЦИЯ СПОРЕД РЕАЛНО ИЗПОЛЗВАНЕ

Принцип:

Допустими амортизационни разходи се изчисляват пропорционално на реалното използване в периода на проекта, а НЕ ограничени от данъчни норми.

Предлаган текст в Условията:

"За активи, използвани изключително или предимно в проекта, допустимата амортизация се определя на база реалното износване през периода на изпълнение, документирано чрез:

• Интензитет на използване (работни часове, брой циклове и др.)
• Оценка на остатъчната стойност при приключване на проекта
• Експертно становище за моралното остаряване (при технологични иновации)

При проекти до 36 месеца с интензивно използване е допустима 100% амортизация на специализирано оборудване."

Решение 2: УСКОРЕНА АМОРТИЗАЦИЯ ЗА КРАТКОСРОЧНИ ПРОЕКТИ

Обосновка:

36 месеца е краткосрочен период за иновационни проекти. Европейската практика показва, че иновационните цикли в земеделието са 5-7 години. Проект от 3 години е пилотен/експериментален по своята същност.

Предлаган текст:

"За проекти с продължителност до 36 месеца и експериментален/иновационен характер се прилага ускорена амортизация:

• Активи Категория II: до 100% за 36 месеца (вместо 90%)
• Активи Категория IV: 100% при първоначално въвеждане в експлоатация
• Условие: Активите да се използват изключително за проекта"

Решение 3: ОЦЕНКА НА ОСТАТЪЧНА СТОЙНОСТ

Метод:

Вместо формални данъчни норми → реална оценка на остатъчната стойност при приключване.

Предлаган механизъм:

"При приключване на проекта бенефициентът представя:

а) Пазарна оценка на остатъчната стойност на активите (за стандартно оборудване)

б) Експертна оценка за морално остарели/специализирани активи

в) Доказателства за продължаващо използване (ако има такова)

Окончателният допустим амортизационен разход = Първоначална стойност - Остатъчна стойност

При експериментално оборудване без последващо приложение → 100% амортизация"

Решение 4: СЪОТВЕТСТВИЕ С ЕВРОПЕЙСКАТА РАМКА

Цел: Привеждане в пълно съответствие с чл. 76, § 3 от Регламент (ЕС) 2021/2115

Предлаган общ принцип в Условията:

"Амортизационните разходи се определят в съответствие с Регламент (ЕС) 2021/2115, чл. 76, § 3 - като разходи, съответстващи на периода на изпълнение на проекта.

Данъчните норми по ЗКПО се прилагат като ориентир, но не ограничават признаването на разходи при:

• Интензивно използване на оборудването
• Експериментален/иновационен характер на дейността
• Морално остаряване на технологиите
• Липса на остатъчна стойност след проекта"

В заключение бихме казали, че двата проблема нарушават:

Европейско законодателство:

• Регламент (ЕС) 2021/2115, чл. 6(3) - задължение за намаляване на административната тежест
• Регламент (ЕС) 2021/2115, чл. 9 - ясна правна рамка
• Регламент (ЕС) 2021/2115, чл. 76(3) - амортизация според периода на изпълнение
• Принцип на правна сигурност (Case C-63/93 Duff)
• Принцип на добра администрация (Хартия на основните права, чл. 41)

Българско законодателство:

• ЗОП, чл. 14, ал. 1, т. 5 - изключение за научно-развойна дейност

Правна последица:

САМАТА НЕЯСНОТА И ПРОТИВОРЕЧИЕТО представляват самостоятелни нарушения на европейското законодателство, независимо от конкретните последици. Не е необходимо да се доказва конкретна вреда.

Необходими са корекции в публикуваните насоки за обшествено обсъждане:

По проблем 1 (ЗОП):

1. Изясняване в Условията за изключението по чл. 14, ал. 1, т. 5 ЗОП
2. Корекция на т. 10.2 - добавяне на "когато такова се прилага"
3. Разяснително писмо относно Постановление № 4 от 11.01.2024 г.
4. Публикуване на критерии за научно-развойна дейност

По проблем 2 (амортизации):

1. Амортизация според реално използване, не данъчни норми
2. Ускорена амортизация за проекти до 36 месеца
3. Оценка на остатъчна стойност при приключване
4. Привеждане в съответствие с чл. 76, § 3 от Регламент 2021/2115

Привеждане на Условията за кандидатстване и изпълнение в пълно съответствие с европейското и българското законодателство, за да се осигури:

• Правна сигурност за бенефициентите
• Ефективно изпълнение на иновационните проекти
• Постигане на целите на интервенция II.Ж.1